Il mercato del lavoro in continua manutenzione legislativa

Dati preoccupanti dal rapporto CEI. Intervista a Fabio Rusconi

Emanuela Melchiorre

pubblicato su L’Indro Mercoledì 15 Maggio 2013

I tassi di disoccupazione nel nostro Paese sono molto elevati, quella giovanile in particolare è di gran lunga superiore al livello europeo, i meccanismi di formazione al lavoro sono inefficienti, il mercato del lavoro in Italia è complessivamente immobilizzato. È quanto emerge dal recente rapporto della Conferenza Episcopale Italiana sul mercato del lavoro, presentato il 13 maggio scorso, che pone l’accento sull’emergenza occupazionale in Italia. Tuttavia la novità del rapporto sta nella previsione futura, ossia la CEI sostiene che la situazione occupazionale italiana non cambierà radicalmente nel prossimo decennio. Potremo assistere quindi a cambiamenti e a miglioramenti radicali della situazione non prima del 2020. Una dead line tanto lontana nel tempo fa riflettere e mette in allarme.

Partiamo dalle riflessioni. L’Italia è il Paese della piccola e media impresa, il grande patrimonio di ricchezza economica del Paese risiede nella capacità creativa e di ideazione dei suoi imprenditori. La struttura produttiva rimane snella nella sua ridotta dimensione aziendale e necessiterebbe, oltre che di un alleggerimento del carico fiscale e di un accesso al credito più facile e vantaggioso, anche di risposte burocratiche e giuridiche altrettanto snelle, specie nell’attuale contesto di forte crisi economica.

Allo stesso tempo, l’esigenza di recuperare ampi settori della economia informale e le difficoltà per i giovani di entrare nel mercato del lavoro hanno imposto nel tempo un rinnovato sforzo progettuale per ricondurre nell’ambito di una linea di politica del diritto unitaria ed organica una produzione normativa divenuta a cavallo degli anni Settanta e Ottanta apertamente schizofrenica e di certo non rispondente a un disegno uniforme. Le dense modifiche introdotte al quadro normativo sono state adottate con l’obiettivo di aumentare i tassi di occupazione emersa, di affrontare le inefficienze del mercato del lavoro, di favorire la produttività del lavoro. Tutti questi obiettivi sono stati perseguiti anche attraverso la sperimentazione di nuove formulazioni contrattualistiche ritenute maggiormente adeguate alle esigenze di maggiore efficienza e competitività delle imprese.

Da qui la proliferazione delle cosiddette riforme del mercato del lavoro, che invece di unificare e uniformare hanno gradualmente modificato il panorama contrattualistico, introducendo innovazioni contrattuali prima sconosciute nel nostro paese all’insegna della cosiddetta “liberalizzazione”. Cosicché parole come “deregolazione, riregolazione e decentramento” sono entrate nell’uso comune.

La sovrapposizione di questa iperproduzione regolamentativa ha posto non pochi problemi non solo da un punto di vista meramente sociale e di convivenza, quanto di vera e propria gestione delle controversie, senza che però si risolvesse in problema occupazionale italiano. Ne parliamo con il Fabio Rusconi, Presidente Nazionale di AGI Avvocati Giuslavoristi Italiani.

Presidente, la critica fondamentale che è stata rivolta alla riforma è di essere pro-ciclica. Pertanto, per come è stata ideata, secondo gli opinionisti tende ad acuire le criticità già insite nel mercato del lavoro. In particolare, la riforma Fornero ha aumentato l’intervallo tra un rinnovo contrattuale e l’altro:  per i contratti fino a sei mesi è di due mesi e per quelli con scadenze più lunghe è di tre mesi. Prima delle riforma il precario doveva aspettare solo tra dieci e venti giorni prima del rinnovo. Crede che una delle prime misure che dovrebbe essere  introdotta dal Governo Letta sia un accorciamento di tale intervallo obbligatorio?

La composizione “bipartisan” dell’AGI ha da sempre comportato che l’Associazione si astiene dall’esprimere giudizi che possano avere valenza o ricaduta politica, ritenendo che le scelte di politiche che suggeriscono determinati interventi normativi rientrino nella discrezionalità del Parlamento e del Governo, che ne rispondono davanti all’elettorato con i normali modi della democrazia. Quel che AGI può esprimere è un parere strettamente tecnico, soprattutto dettato dalla “verifica sul campo” che la professione legale consente di fare, circa il corretto funzionamento delle norme astratte e delle riforme.

Per darle un’idea: come saprà, la riforma c.d. “Collegato Lavoro” (L. 183/2010) fu accompagnata da grande aspettativa circa (tra l’altro) il miglior funzionamento della giustizia del lavoro, in ragione della previsione di complesse procedure conciliative ed arbitrali che avrebbero dovuto sgravare la giustizia togata dall’eccessivo carico di lavoro che oggi la affligge. Ebbene, non esito a rilevare che tali riforme, tecnicamente errate e mal congegnate, hanno totalmente fallito nella pratica. Le conciliazioni che si volevano favorire attraverso le complesse (troppo complesse !) procedure create non hanno avuto sostanziale seguito; le procedure arbitrali, pure fortemente sostenute e dettagliatamente disciplinate, non hanno avuto alcuna applicazione effettiva. Attenzione dunque a annettere eccessiva aspettativa su riforme tecnicamente mal costruite e capaci solo di aggravare, in concreto, la già difficilissima situazione della Giustizia del lavoro.

Quanto alla sua domanda, in linea con la premessa che ho fatto, mi limito a rispondere come segue. La scelta dell’intervallo tra i contratti a tempo determinato non ha una implicazione tecnica particolare. E’ la politica che deve decidere, scommettendo sull’efficacia dell’opzione adottata, se intende stimolare ulteriormente, liberalizzando l’elasticità della previsione normativa, la sequenza di contratti a tempo determinato o scoraggiarla. Evidente che la scelta ha davanti dati che possono esser letti in doppio modo: tempo determinato è (assai parzialmente) ragione di flessibilità per le imprese e di precariato per i lavoratori. AGI vuole segnalare due elementi di riflessione, spesso trascurati: che il contratto a tempo determinato non sconta ovviamente i limiti che investono il recesso nel contratto a tempo indeterminato (la necessità che questo sia fondato su un giustificato motivo), ma ha una sua rigidezza interna assai maggiore, nel senso che, entro la durata del rapporto convenuto, non può essere risolto se non per fatti gravissimi. Esso rappresenta dunque una flessibilità più apparente che reale. Inoltre, il secondo elemento di riflessione, comune anche ad altre ipotesi di riforma, investe l’opportunità che il legislatore intervenga continuamente a modificare gli istituti legali: questo comporta sempre strascichi giudiziari, divergenze interpretative, che aggravano il processo e rendono più complessa la gestione del rapporto concreto.

Identificare il contratto a tempo determinato come una delle soluzioni capaci di mutare i dati sconfortanti del mercato del lavoro di oggi è probabilmente errato. La “flessibilità” del contratto a tempo determinato, già limitata per quanto ho appena detto, comporta poi una grande e naturale propensione alla litigiosità tra le parti. Il precario che si vede negare il rinnovo del contratto cercherà di impugnarlo. Ed infatti la giustizia è fortemente gravata di liti sulla legittimità o meno di contratti a tempo determinato, che significano aggravio per la collettività, carico per i giudici, tempi di giustizia che si allungano su tutte le controversie, costi per le imprese. La politica dovrebbe valutare attentamente costi e benefici degli interventi normativi e essere molto cauta nel “riformare le riforme” varate da poco, salvo che si siano davvero rivelate errate o  fallimentari.

Il datore di lavoro può rinnovare il contratto a tempo senza motivazioni specifiche soltanto la prima volta; poi deve giustificare il fatto che scelga una seconda o terza volta un contratto a tempo invece di assumere il lavoratore. Questa norma in apparenza ha l’intento di stabilizzare i contratti nel tempo, ma in realtà pone il datore di lavoro di fronte all’alternativa più vantaggiosa di assumere temporaneamente un altro lavoratore e ricominciare da capo l’iter dei contratti a termine. Come dovrebbe essere modificata la riforma Fornero sotto questo aspetto per ovviare a questo problema?

La Sua domanda impone a chiunque voglia affrontare la scelta di confrontarsi con la cornice europea nella quale si colloca la disciplina interna sul tempo determinato. La disciplina europea certamente non consente di sterilizzare la causale del secondo e dei successivi contratti a tempo determinato. Quindi è vero quel che Lei stessa sottolinea: la nuova norma della Legge Fornero, che liberalizza la stipula del primo contratto a tempo determinato, sollevando il datore dalla necessità di indicarne una specifica causale, può spingere l’impresa a cambiare continuamente i lavoratori con cui stipulare sempre e solo un “primo” contratto a termine. Lascio alla politica la ponderazione delle conseguenze, sia in termini sociali che di qualità del lavoro e del prodotto, di una simile scelta.

Se dovesse suggerire al Governo una riforma adeguata all’attuale situazione della Giustizia italiana, cosa proporrebbe?

Tra le riforme necessarie, assai più che solo opportune, ed urgenti, deve trovar posto nell’agenda della politica quella dei mali del processo del lavoro. Vorrei esser chiaro su un dato di partenza: il processo del lavoro, in Italia, è disciplinato da una legge di riforma ottima ed efficacissima che fu varata nel 1973 (L. 533/73): si dotò il processo del lavoro di strutture e mezzi, nonché di uno strumento processuale snello, efficacissimo, che funzionò per molti anni alla perfezione, consentendo alla giustizia del lavoro – nei delicati anni ’70 e ’80 – di svolgere appieno ed encomiabilmente la funzione di risolvere civilmente i conflitti impedendo che trasmodassero in conflitto sociale.

Ma il postulato per il funzionamento del processo stava (e sta) nella possibilità ragionevole per il giudice di conoscere e trattare in tempi adeguati la controversia. Cosa che negli anni è diventato sempre meno possibile per la moltiplicazione esponenziale dei carichi di lavoro del magistrato, sommati a mille altre disfunzioni, sia amministrative che interne al sistema giudiziario generale.

Sul processo del lavoro, a risorse sempre più risicate e carenti, sono state scaricate, senza alcuna ponderazione né intervento sulle strutture giudiziarie, masse enormi di contenzioso derivanti da insipienze gestionali di grandi imprese o da farraginosità della normativa sostanziale (le cause sugli straordinari dei dipendenti delle FS, le cause sui contratti a tempo determinato nelle Poste: vere alluvioni giudiziarie); poi interi settori di controversie (il pubblico impiego); masse enormi di contenzioso previdenziale, spesso derivante da interventi normativi tecnicamente carenti o da posizioni di principio degli Enti previdenziali.

La situazione è quella di una giustizia del lavoro che dai 2-6 mesi di durata di una causa in primo grado, secondo il modello del processo che funzionava  nei primi anni, arriva oggi a 2-4 anni. Con divari enormi ed assurdi (se la giustizia fosse uguale ed unica per tutti) tra città: a Milano i tempi si sono allungati di poco, in altre sedi superano le peggiori statistiche. Vi sono sedi importanti che non hanno nemmeno un magistrato specializzato o che aspettano mesi e a volte un anno la sostituzione di un magistrato trasferito ad altro incarico o in maternità. Questi dati, per cui l’Italia è classificata in posizione terribilmente bassa tra i paesi del mondo in punto di funzionamento della giustizia, sono molto importanti, anche per gestire la crisi e mirare alla ripresa.

La riforma del lavoro del Ministro Fornero ha una qualche responsabilità al riguardo?

Si, la riforma Fornero ha una responsabilità al riguardo, che peraltro credo non possa essere ascritta al Ministro che dà il nome alla legge ma faccia capo al Ministero della Giustizia: l’aver inopinatamente e avventurosamente introdotto un rito velleitario, lacunoso, assurdo, tecnicamente errato, per la trattazione delle cause sui licenziamenti nell’area di applicazione dell’art. 18 dello Statuto, contemporaneamente riformato.

A fronte di una norma sostanziale (l’art. 18  appunto) resa assai più complessa e articolata – che quindi scarica sul processo molti più problemi da risolvere, a prescindere dalla sua bontà politica o meno – il legislatore della L. 92/2012 ha pensato di creare un processo veloce che in realtà affida la ipotetica velocità soprattutto e realisticamente ad una raccomandazione rivolta ai giudici di trattarlo in giorni appositi della settimana (cosa risibile, che evidentemente poteva esser fatta a prescindere da tutto il nuovo rito e che urta comunque con la ristrettezza dell’agenda dei giudici). Ma, per contro, raddoppia le fasi processuali davanti al Tribunale, moltiplicando per due il lavoro normale del giudice. Il tutto condito con una serie infinita di problemi tecnici che stanno rendendo il processo del lavoro in materia, già sofferente, un vero calvario. Per di più, la “corsia preferenziale” riservata al processo Fornero aggrava assai i tempi delle cause “altre”: il Giudice, già sommerso da un carico esorbitante, se deve privilegiare la trattazione delle cause sui licenziamenti è costretto a ritardare le altre (salvo che il legislatore pensasse che i giudici fossero fannulloni e che bastasse dir loro di lavorare di più).

Certo, poi occorrerebbero seri interventi strutturali ed investimenti adeguati ad un servizio essenziale, troppo a lungo abbandonato a sé stesso. Occorrerebbe smettere di far cadere sulla giustizia un diluvio di riforme che moltiplicano l’incertezza, le cause, i costi, i rischi per tutti.

Ma intervenire a correggere le storture della giustizia, già oggi ed a costo zero, almeno con i primi interventi qui suggeriti, farebbe già una bella differenza. Più di molte altre riforme, magari di maggior impatto mediatico e propagandistico, ma che spesso, nella pratica, si rivelano inefficaci, anche perché sono «toppe cucite su un vestito liso e pieno di strappi». Ricordiamo. I padri dicevano che la giustizia serve “ne cives ad arma ruant” – perché i cittadini evitino di risolvere le loro controversie in altro modo, meno civile. E’ il momento di pensarci. Sul serio e con grande attenzione.

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